Setor Público

A Reforma Tributária na Lógica do Federalismo Brasileiro

Um dos problemas de qualquer Federação é a distribuição de dinheiro entre os níveis do Estado: a repartição do que é arrecadado e de quem pode arrecadar (i.e; competência tributária).

Uma forma de compreender o Federalismo, inclusive o brasileiro, é entender que se trata de uma organização política pela qual o Estado, não mais unitário ou central, se organiza para exercer suas funções político-administrativas por meio de governos locais, potencialmente mais especializados, responsáveis pela oferta de bens e serviços públicos em determinado território sob sua jurisdição administrativa, inclusive sob sua competência tributária, em outras palavras, poder de arrecadar tributos, taxas, contribuições e impostos.

As responsabilidades executivas podem ser exclusivas de determinado ente – união, estado ou município – ou compartilhada. Os critérios estão pactuados na Constituição Federal de 1988. As competências tributárias dos entes, exclusivas ou não, bem como as responsabilidades executivas, são pouco claras na prática: há tributos, taxas e impostos que incidem cumulativa ou exclusivamente em cada hipótese tributária, a cada fato gerador. Os regimes tributários variam a cada estado, e a cada setor, uma vez que há desonerações setoriais e regimes especiais. O federalismo, conforme desenhado na Constituição de 1988, e a disputa política por recursos entre entes federados complexifica o sistema tributário brasileiro. De maneira geral, o dinheiro não é arrecadado por quem dará a ele destinação: Em 2015, de acordo com dados da Receita Federal, do total de tributos arrecadados, a União ficou com 68% e os Estados, com 25%. Este valor expressivo é repassado por meio de programas, parcerias e fundos aos Estados e municípios. A distância entre o dinheiro e sua destinação, no entanto, levanta dúvidas sobre os custos de manutenção de um sistema, por um lado, bastante descentralizado nas responsabilidades, mas bastante centralizado para o financiamento de políticas públicas.

Há certa regulação federal que organiza esforços dos governos estaduais e municipais na execução de políticas descentralizadas. Questiona-se, os impactos de uma possível aprovação da Emenda Constitucional, parte de uma proposta de Reforma Tributária, na forma federativa de estado adotada no Brasil. Por esse lado, a proposta da Reforma Tributária pretende reduzir a oneração tributária e acabar com as disparidades regionais. Porém, a mesma reforma prevê a unificação do ICMS e o fim de alguns tributos de competência da União Federal, de certa forma isso prejudica o Pacto Federativo estabelecido na Constituição de 1988, uma vez que nem todos os Estados têm as mesmas condições subjetivas (capacidade dos fiscos estaduais) e objetivas (variedade e grandeza da atividade econômica, nível de renda das empresas e famílias, etc.) de arrecadação. Todos, no entanto, são responsáveis pela execução de um mesmo rol de direitos constitucionalmente previstos. Certa solidariedade tributária é indispensável, mas não à qualquer custo, tanto para o contribuinte, quanto para o Estado. 

Essa dependência dos estados em relação à união agrega outro elemento que compromete a eficiência da gestão das políticas que dependem do acesso a esses recursos, em face da incerteza com respeito ao repasse do dinheiro e à regularidade com que isso ocorre. Deve ser levado em conta o rigoroso controle sobre a execução orçamentária por meio de órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União. Há incerteza nos gestores de programas e projetos a cargo de estados e municípios, com respeito ao montante e ao prazo em que os recursos serão repassados pela união. Os gestores encarregados dos serviços demandados pela população não conhecem seu fluxo de caixa. Na guerra fiscal entre Estados, outra fonte de ineficiências alocativas para indivíduos e empresas e de disputa política entre governos estaduais, a relativa vantagem dos estados do CentroOeste, Norte e Nordeste em relação aos do Sudeste e do Sul é que, como têm direito a uma parcela maior do ICMS nas operações interestaduais (12% do total de 17%), podem se beneficiar dessa margem para oferecer incentivos para as empresas que queiram ali se instalar. 

O ritmo da implementação de um novo modelo de federalismo fiscal – que reduza os desequilíbrios na Federação, estimule uma cooperação eficiente entre os entes federados, corrija os vícios de uma descentralização excessivamente apoiada em transferências e devolva a capacidade de planejamento aos poderes públicos – é difícil de prever, principalmente na atual conjuntura de crise fiscal e incerteza política, pois depende de complexas negociações entre os Estados e a união e entre os Estados. Nenhuma solução será fácil, imediata ou capaz de resolver todos os problemas.